I. Nhìn lại sự phát triển lý luận về BHXH

Theo mục tiêu Nghị quyết số 28-NQ/TW, định hướng cải cách chính sách BHXH có một số vấn đề đáng quan tâm, đó là:

- Thứ nhất, cải cách để BHXH thực sự là một trụ cột chính của hệ thống An sinh xã hội (ASXH).

- Thứ hai, hướng tới mục tiêu BHXH toàn dân;

- Thứ ba, phát triển hệ thống BHXH linh hoạt, đa dạng, đa tầng….

Trong bài viết này, xin được bàn luận về vấn đề thứ hai, tức là vấn đề hướng tới mục tiêu BHXH toàn dân, từ giác độ lý luận và kinh nghiệm thực tiễn của các quốc gia.

Để hiểu về bản chất của BHXH toàn dân, cần có tiếp cận lịch sử phát triển BHXH. Hiện nay trên thế giới tồn tại nhiều quan điểm và cách tổ chức hệ thống BHXH khác nhau. Tuy nhiên, có hai trường phái (quan điểm) có ảnh hưởng đến hệ thống BHXH cũng như An sinh xã hội của nhiều nước trên thế giới, đó là trường phái Bismarck và trường phái Beveridge.

Trường phái BHXH của Bismarck: Tể tướng Bismarck của Đức (1815-1898) gắn với mô hình Nhà nước xã hội. Nhà nước xã hội được hiểu là một nhà nước coi trọng vấn đề phúc lợi xã hội và công bằng xã hội trong điều hành của Nhà nước, để bảo đảm mọi công dân có thể đóng góp cũng như hưởng thụ những thành quả; hỗ trợ những người gặp rủi ro trong cuộc sống, làm giảm nhẹ đi những hậu quả của rủi ro. Nhà nước có trách nhiệm phải giữ được công bằng xã hội thông qua hệ thống pháp luật.

Năm 1881, Bismarck khởi xướng thực hiện BHXH bắt buộc với người lao động, trên cơ sở các loại bảo hiểm tương hỗ do người lao động tự thực hiện nhưng chưa hiệu quả do không có sự tham gia của giới chủ. Văn bản pháp luật đầu tiên là Luật Bảo hiểm y tế ban hành năm 1883, tiếp theo là Luật Bảo hiểm Tai nạn Lao động ban hành năm 1884, với sự tham gia bắt buộc đối với người sử dụng lao động. Năm 1889, sắc luật Bảo hiểm hưu trí được ban hành với hai chế độ hưu trí và tử tuất. Nước Đức trở thành quốc gia đầu tiên thực hiện chế độ BHXH và là quốc gia có hệ thống BHXH với các chế độ BHXH khá đa dạng (ốm đau, BHYT, bảo hiểm tai nạn lao động – bệnh nghề nghiệp, bảo hiểm tuổi già…). Theo trường phái này, thực hiện BHXH là bắt buộc và đối tượng là người lao động và người sử dụng lao động. Điều này có nghĩa là khi người dân bước vào tuổi lao động và có đi làm việc thì bắt buộc phải tham gia BHXH và hiểu theo nghĩa này thì đây là kiểu BHXH cho toàn bộ người lao động. Theo hệ thống BHXH này, người lao động và người sử dụng lao động phải đóng phí BHXH. Phí BHXH được đóng góp dựa trên thunhập thực tế của người lao động để hình thành Quỹ BHXH và quỹ này chỉ chi trả trợ cấp cho những người tham gia BHXH. Nhà nước không tham gia đóng góp vào quỹ BHXH, nhưng có vai trò quan trọng, bảo hộ cho quỹ BHXH trong những trường hợp bất khả kháng, mất khả năng thanh toán. Hệ thống BHXH gắn kết chặt chẽ với các hệ thống khác trong xã hội Đức để hình thành và phát triển hệ thống ASXH mang dấu ấn của Nhà nước xã hội Đức. Từ hệ thống BHXH Đức đã hình thành trường phái BHXH Bismarck hay còn gọi là trường phái BHXH dựa trên sự đóng góp, mức hưởng thụ dựa trên sự đóng góp và có sự chia sẻ giữa người lao động và người sử dụng lao động. Tuy nhiên, do quá trình phát triển, thị trường lao động có nhiều phân lớp khác nhau, với các nhóm lao động có thu nhập khác nhau, nên các quốc gia đưa ra nhiều tầng BHXH khác nhau. Tầng cơ bản nhất, ai cũng có thể tham gia được gọi là tầng phổ quát (tiếng Anh là “Universal Pillar of Social Insurance”) hay còn gọi là chương trình BHXH phổ quát (tiếng Anh là “Universal Programmes of Social Insurance).

Trường phái BHXH do Beveridge đề xướng. Nhà kinh tế học người Anh Beveridge (1879-1963) xây dựng quan điểm về BHXH dựa trên nền tảng của Nhà nước phúc lợi. Khái niệm Nhà nước phúc lợi (Welfare State) là nhà nước có trách nhiệm đảm bảo phúc lợi và sự thịnh vượng cho mọi người dân (R.Low, 1993); đảm bảo cho người dân không bị nghèo đói bằng các khoản trợ cấp thất nghiệp, trợ cấp gia đình, phụ cấp thu nhập cho người có mức lương thấp, chế độ hưu bổng và và trợ cấp người già; nhà nước phúc lợi cung ứng đầy đủ các dịch vụ y tế, giáo dục miễn phí và nhà ở. Những dịch vụ này được tài trợ bởi hệ thống BHXH quốc gia và từ nguồn ngân sách nhà nước (Abercrombie et al, 1998). Nhà nước phúc lợi xã hội với chính sách BHXH, an sinh xã hội là công cụ điều tiết quan trọng nhất để đạt tới bình đẳng xã hội.

Năm 1946 trên cơ sở đề xuất của Beveridge, Quốc hội Anh đã thông qua Luật BHXH quốc gia. Luật này nhằm hỗ trợ người lao động trong các trường hợp suy giảm hoặc mất thu nhập do mất việc làm (thất nghiệp), ốm đau, già cả… Người hưởng BHXH sẽ được hưởng một mức thống nhất, không phụ thuộc vào thu nhập hoặc sự đóng góp của họ (chỉ đóng ở mức tối thiểu). Quỹ BHXH được hình thành thông qua thuế của mọi người dân có thu nhập và quản lý thống nhất. Trên thực tế, BHXH theo mô hình này là mô hình bảo hiểm quốc gia với sự tài trợ của ngân sách nhà nước và bản chất là mô hình ASXH quốc gia và mọi người dân đều có quyền thụ hưởng. BHXH theo mô hình này ban đầu được người dân ủng hộ, nhưng dần dần không tạo sức hấp dẫn vì mang tính “cào bằng” và mức hưởng không còn ý nghĩa đảm bảo thu nhập khi người lao động bị giảm hoặc mất thu nhập từ việc làm vì chỉ được hưởng mức tối thiểu, như nhau với tất cả mọi người. Tuy nhiên, mô hình này đảm bảo cho mọi người dân, bao gồm cả người lao động không bị rơi vào tình cảnh bị bần cùng hóa. Chính vì vậy trường phái này của Beveridge còn được gọi là trường phái Nhà nước phúc lợi và gắn với ASXH. Hiện nay nhiều nước thực hiện theo mô hình này, đặc biệt là ở nhóm nước Bắc Âu, nhưng với ý nghĩa của ASXH.

Cùng với sự phát triển đan xen của hai mô hình Nhà nước xã hội và Nhà nước phúc lợi, từ hai trường phái BHXH/ASXH này, trên thế giới đã có nhiều cách tổ chức BHXH khác nhau hoặc theo trường phái Bismarck hoặc theo trường phái Beveridge hoặc là trường phái hỗn hợp, tùy theo đặc điểm, tình hình kinh tế - xã hội và văn hóa cụ thể của mỗi nước.

Trước năm 1995, Việt Nam thực hiện BHXH theo cơ chế bao cấp (nguồn tài trợ chủ yếu từ NSNN) như vậy, gần giống với mô hình nhà nước phúc lợi của Beveridge, nhưng khác ở chỗ chỉ áp dụng cho công chức, viên chức và người lao động trong khu vực kinh tế nhà nước chứ không phải toàn dân và mức hưởng BHXH phụ thuộc vào tiền lương cá nhân chứ không phải là mức đồng nhất. Hệ thống BHXH của Việt Nam hiện nay về cơ bản thực hiện gần giống theo trường phái của Bismarck, nghĩa là dựa trên sự đóng góp của người tham gia BHXH, bao gồm người lao động và người sử dụng lao động và có sự bảo hộ của Nhà nước.

Theo sự phát triển kinh tế - xã hội, ranh giới giữa BHXH và ASXH thường không còn rõ ràng, nhưng về bản chất vẫn có sự khác nhau với những cơ chế khác nhau, cho dù BHXH là một bộ phận quan trọng của ASXH. Định hình được hướng đi cho một mô hình, một hệ thống BHXH phụ thuộc nhiều vào ý chí của nhà nước và của thể chế chính trị của mỗi quốc gia.